Nous avons vu que les objectifs conjoncturels concernent la recherche de l’équilibre en matière de croissance, d’emploi, de prix et d’échanges extérieurs, et que les principaux instruments de politique conjoncturelle sont la politique budgétaire et la politique monétaire. Nous nous limiterons dans ce chapitre à l’étude de la politique budgétaire. 

La politique budgétaire s’appuie sur l’utilisation stratégique des recettes (fiscalité) et des dépenses de l’Etat pour réguler l’activité économique (en agissant sur l’offre ou sur la demande). 

Elle a longtemps constitué le fer de lance des politiques conjoncturelles en France. Mais la montée de l’endettement public et les exigences nées de la participation de la France à la zone euro ont progressivement réduit les marges de manœuvre de l’Etat en ce domaine. 

Quels sont les mécanismes de cette politique ? Les effets attendus ? Et les limites (notamment liées à l’appartenance à la zone euro) ? 

Objectifs et leviers de la politique budgétaire

La politique budgétaire vise à agir à court terme sur la situation économique (emploi, croissance, inflation, échanges extérieurs (cf. carré magique) par l’intermédiaire du budget de l’État, c’est-à-dire les recettes fiscales (impôts et taxes), les dépenses budgétaires (ou dépenses publiques) et le solde budgétaire (ou solde public). Autrement dit, elle cherche à agir sur l’Offre et/ou sur la Demande. 

Vidéo : le budget de l’Etat comment ça marche ?  

On oppose traditionnellement 2 types de politique budgétaire : politique budgétaire de relance et la politique budgétaire de rigueur. 

Politique budgétaire de relance 

Elle vise une croissance forte et le plein emploi (par exemple, les politiques économiques menées en 2009/2010 en Europe et aux États-Unis) ; dans ce cas, les moyens de la politique budgétaire sont la baisse des impôts et/ou la hausse des dépenses publiques. 

L’intervention de l’Etat, pour soutenir l’activité économique et rétablir l’équilibre en cas de ralentissement de l’activité économique, peut être décidée de manière volontaire par les pouvoirs publics, mais elle peut également s’exercer de façon automatique.

Soutenir l’activité économique en faisant jouer l’ « effet multiplicateur »

C’est un concept énoncé en 1936 par l’économiste britannique J.M. Keynes (fiche auteur : Keynes) dans sa Théorie générale de l’impôt, de l’intérêt et de la monnaie. Il a permis de justifier les politiques budgétaires de relance et l’utilisation du déficit budgétaire comme instrument. 

Le principe est le suivant : dans une économie, une variation d’une des composantes de la demande (consommation, investissement, dépense publique) provoquera une variation « k » fois plus élevée des revenus et donc de la demande et donc de la production. 

Mécanisme du multiplicateur keynésien : Démonstration 

La dépense publique volontaire engendre un certain nombre de revenus qui prennent la forme de salaires, d’intérêts ou de profits. Une partie de ces revenus sera consommée dans une proportion égale à c (c est la proportion marginale à consommer comprise entre 0 et 1). Le reste sera épargné. La dépense consacrée à la consommation va former une demande supplémentaire, qui se traduira à son tour par de nouveaux revenus pour les producteurs des biens achetés. Ces derniers vont ensuite enclencher un nouveau cycle de dépenses et de distribution de revenus pour d’autres agents. Et ainsi de suite. Au final, le supplément de revenu national engendré par l’intervention publique est supérieur au surcroît de dépenses enclenché par l’État. Le coefficient d’accroissement « k » est égal à 1/(1-c) fois la dépense publique additionnelle. 

Cette action est renforcée par les stabilisateurs automatiques conjoncturels

Les budgets publics (organismes sociaux, Etat central et collectivités territoriales), en variant spontanément avec les fluctuations conjoncturelles, contribuent à les amortir.

Les stabilisateurs automatiques désignent les mécanismes par lesquels, en période de ralentissement économique ou de récession, les dépenses publiques de transfert augmentent mécaniquement (aides sociales, économiques, allocation chômage) et les recettes fiscales diminuent mécaniquement. Apparaît ainsi un effet contra-cyclique: la baisse de la demande est freinée, la récession se fait moins sentir sur l’activité économique. En se détériorant automatiquement avec la conjoncture, le budget de l’Etat limite la contraction du Revenu Disponible et soutient la demande des ménages et des entreprises. 

Inversement, en période d’expansion économique, les recettes fiscales augmentent et les dépenses publiques (comme les allocations chômage) ralentissent. 

La politique budgétaire de rigueur  

De nos jours, elle vise à assainir les finances publiques (réduire le déficit public et la dette), par le biais d’une réduction des dépenses publiques et d’une hausse des prélèvements obligatoires. Elle peut aussi avoir pour objectif de lutter contre l’inflation (ex des années 80 : inflation > 10%). 

En France par ex, le gouvernement cherche à comprimer les dépenses (non remplacement d’une partie des fonctionnaires partant à la retraite, réduction des dotations aux collectivités territoriales…). Mais surtout, il cherche à accroître les recettes. Quelques exemples : 

  • En matière fiscale, l’Etat accroît les Impôts : augmentation des taux de TVA ; hausse de la CSG . 
  • En matière de sécurité sociale :réforme des retraites (allongement de la durée de cotisation, modification de l’âge légal de départ à la retraite, augmentation des cotisations….) 

Beaucoup pensent que cette politique d’austérité va aggraver les effets récessifs (cercle vicieux) en faisant apparaître un multiplicateur de la dépense négatif. 

NB : Au-delà de la régulation de l’activité par la relance ou la rigueur, la politique budgétaire poursuit aussi un objectif de cohésion sociale. Au niveau national, le budget peut permettre de réduire les inégalités et d ‘éviter la marginalisation d’une partie de la population par la politique fiscale, la redistribution et l’offre de services publics. Par exemple, une mesure comme le RSA (Revenu de Solidarité Active) accompagne les personnes sans emploi ou avec de faibles revenus d’activité, pour améliorer leur situation, favorisant ainsi la cohésion sociale. 

Les limites à l’efficacité d’une politique budgétaire de relance

Comment financer une politique de relance budgétaire : par l’emprunt ? par davantage de pression fiscale? Ne risque-t-on pas de voir les agents économiques préférer acheter des produits importés (ce qui ne crée pas de débouchés aux entreprises françaises) ou rester insensibles à la relance ? Ainsi, les effets produits ne sont pas forcément à la hauteur de ceux qui étaient attendus. 

L’Etat ne peut pas financer une politique de relance uniquement par des impôt supplémentaires : la thèse de LAFFER

L’économiste américain Laffer (fiche auteur : Laffer)chef de file de « l’école de l’offre », a montré, à travers sa fameuse « courbe en cloche », qu’au-delà d’un certain seuil d’imposition, les individus sont incités à réduire leur activité économique (désincitation à travailler, à produire, à épargner). Le rendement de l’impôt peut être décroissant. 

Ce qui n’est pas sans poser problème : 

  • Frein à la croissance économique, puisque l’activité ralentit (baisse du pouvoir d’achat des ménages , moindre attractivité du territoire stratégie de délocalisation des FNN, baisse de la profitabilité des entreprises d’où moindres investissements) 
  • Baisse des recettes de l’État – d’où l’expression « Trop d’impôt tue l’impôt ». En effet, une trop forte pression fiscale incite à ne pas tout déclarer (« travail au noir »). De plus, la pression fiscale trop forte => un ralentissement de l’activité (production, consommation). 

On peut prendre pour exemple la hausse des taux de TVA dont on craint qu’elle ne se traduise par une moindre rentrée fiscale (les consommateurs restreignant leurs achats). 

Les anticipations des agents économiques peuvent aussi limiter fortement l’efficacité d’une politique budgétaire de relance

Les anticipations des agents économiques jouent un rôle central dans la réussite d’une politique économique. 

Certaines théories démontrent la nécessité de prendre en compte les anticipations des agents économiques lors de la prise d’une mesure de politique économique. Le suivi des indicateurs tels que l’indice de climat des affaires ou le moral des ménages (enquête mensuelle de conjoncture) par l’Insee va dans ce sens.

  • La politique de relance creuse le déficit qui est de nos jours financé par l’emprunt. Les agents économiques qui anticipent une hausse future des impôts pour rembourser l’emprunt vont épargner davantage, réduisant de ce fait l’effet multiplicateur (théorème Ricardo-Barro).
  •  Des anticipations pessimistes : Keynes soulignait l’importance des croyances des agents économiques dans leurs décisions économiques d’investir, de consommer. Une politique budgétaire de relance sera d’autant moins efficace que les individus ne croient pas en la reprise. On les nomme « anticipations auto-réalisatrices ». 

Des délais de mise en œuvre trop longs 

Les délais de mise en œuvre (de décision, d’exécution et d’impact) peuvent transformer une politique contra-cyclique en une politique pro-cyclique. Ainsi, une politique budgétaire de rigueur (baisse des dépenses publiques, hausse des impôts) décidée pour faire face à un déficit excessif peut, du fait des délais de mise en oeuvre, produire ses effets, alors que la situation économique a évolué et que la croissance a ralenti, voire est devenue négative. 

Dans ce cas, la politique de rigueur risque d’aggraver la récession. 

Un effet multiplicateur keynésien limité par des fuites en économie ouverte 

Dans une économie ouverte sur le reste du monde, si une grande partie des revenus distribués se porte sur la consommation de produits importés, cela va entraîner une relance de la production des pays en question, mais n’aura aucun impact sur l’économie nationale. Cela va de plus détériorer notre balance commerciale. (CTC). 

La plus grande des limites est d’ordre financier : le non respect du PSC 


 

La politique budgétaire contrainte par le respect du PSC: le problème de la dette publique

L’Etat dépense plus qu’il ne collecte d’impôts. Son budget est donc constamment déficitaire (et public) depuis 1974. Pour financer son déficit, l’État doit emprunter de l’argent sur les marchés financiers, et donc s’endetter. L’Etat, comme les entreprises, fait appel à l’ensemble des instruments disponibles sur les marchés financiers afin d’emprunter dans les meilleures conditions.

Constat : L’explosion de la dette publique autrement nommée « dette souveraine »

La France accuse un déficit budgétaire STRUCTUREL, notamment en raison de réductions d’impôts ininterrompues jusqu’en 2012 (baisse des recettes) et de politique budgétaire de relance consécutive à la crise des subprimes. 

Ce déficit est financé par des emprunts d’Etat. L’Etat émet des obligations sur le marché financier primaire. Celles-ci sont souscrites et détenues principalement par des investisseurs étrangers (pour les 2/3 contre 1/3 par les compagnies d’assurance françaises et les banques). 

Le déficit structurel financé par emprunts se traduit donc par une dette publique qui s’accroît. La dette publique (au sens de Maastricht) correspond à l’ensemble des emprunts publics contractés par toutes les administrations publiques (APU) c’est-à-dire pour la France : l’Etat central + les collectivités territoriales + organismes sociaux. La charge d’intérêt de la dette est le 2ème poste budgétaire après les dépenses de l’Education Nationale. 

Lorsque la dette publique s’accroît fortement, cela pose plusieurs problèmes : 

er problème : L’effet d’éviction

Le financement du déficit par l’emprunt peut entraîner un effet d’éviction. L’effet d’éviction est le rationnement de la demande de capitaux des agents privés sur le marché financier du fait de la présence de l’État. 

  • L’État offre plus de garanties qu’un emprunteur privé (moins de risque de faillite). Les prêteurs choisissent donc en priorité les obligations émises par l’État (demande de capitaux importante), ce qui réduit d’autant la quantité de capitaux disponibles pour les autres emprunteurs
  • L’augmentation de la demande globale de capitaux sur les marchés financiers (investisseurs privés + État) face à une offre inchangée conduit à une hausse des taux d’intérêt (prix des capitaux). Les capitaux deviennent ainsi plus coûteux pour les emprunteurs privés

Cet effet d’éviction peut entraîner une baisse de l’investissement privé et freiner l’effet de relance impulsé par la politique budgétaire. 

2ème problème : Une dette souveraine excessive réduit les marges de manœuvres budgétaires pour financer des politiques économiques utiles

En effet, une grande part des dépenses doit être affectée au service de la dette (intérêts versés). En 2016, du fait des bas taux d’intérêt, le service de la dette atteint environ 46 Mds € (autant que les dépenses d’enseignement scolaire). Ce qui, mécaniquement, réduit d’autant les sommes à consacrer pour des politiques de relance, une fois déduites toutes les dépenses fixes. 

3ème problème : Le non-respect du Pacte de stabilité et de croissance imposé par les traités

 Le PSC a été adopté au Conseil européen d’Amsterdam en juin 1997.

Le Pacte de stabilité et de croissance est l’instrument créé par les pays de la zone euro pour coordonner leurs politiques budgétaires nationales et éviter l’apparition de déficits budgétaires excessifs. Il  impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires. Il faut éviter qu’une fois entrés dans la monnaie unique, certains pays profitent de leur appartenance à la zone euro pour mener des politiques budgétaires laxistes (puisque la politique budgétaire demeure une compétence nationale donc relève de la souveraineté des États nationaux). 

Le déficit public (déficit cumulé des APU pour la France) ne peut pas dépasser 3% du PIB et la dette (dette cumulée des APU pour la France) ne peut pas dépasser 60% du PIB.

Le PSC comporte deux types de dispositions : 

  • La surveillance multilatérale (disposition préventive) : les États de la zone euro présentent leurs objectifs budgétaires à moyen terme dans un programme de stabilité actualisé chaque année. Un système d’alerte rapide permet au Conseil Ecofin, réunissant les ministres de l’Économie et des Finances de l’Union, d’adresser une recommandation à un Etat en cas de dérapage budgétaire. 
  • La procédure de déficits excessifs (disposition dissuasive). Elle est enclenchée dès qu’un État dépasse le critère de déficit public fixé à 3% du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l’État mette fin à cette situation. Si tel n’est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’État en question) si le déficit excessif n’est pas comblé. 

En 2017, seuls 3 pays (contre 24 en 2011) dont la France (+ Espagne et RU) restent soumis à la procédure de déficit excessif. Le pays sous surveillance depuis 2009 devait ramener son déficit sous la barre des 3% en 2015 (or 3.5% en 2015 et 3.4% en 2016). Ayant obtenu, 2 fois de suite, un délai supplémentaire le gouvernement français s’est engagée à respecter le seuil de 3% en 2017 (Prévision : 2.9%). 

RQ : les sanctions ne sont pas systématiques, en juillet 2016, Espagne (5,1% de déficit) et Portugal (4.4% de déficit) ont échappé à la sanction financière mais devaient en contrepartie faire plus d’efforts pour réduire leur déficit en 2017. 

Le PSC a été renforcé par l’adoption en 2012 du TSCG (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance) autrement nommé Pacte budgétaire. 

Il impose que les règles budgétaires de retour à l’équilibre (la règle d’or) soient inscrites dans les Constitutions nationales ou dans des règles de portée équivalente, en exigeant la mise en oeuvre de dispositifs automatiques de correction en cas de dérive. Il précise que le déficit structurel maximum autorisé ne peut excéder 0,5 % du PIB (2.5% pour la France en 2016), et donne à la Cour de justice européenne le pouvoir de sanctionner les Etats qui ne mettraient en oeuvre correctement ces dispositions. 

4ème problème : La dette publique peut devenir insoutenable, créant un effet boule de neige : 

  Un État trop endetté peut ne plus trouver de créanciers pour lui prêter les ressources manquantes, ou alors être obligé de payer des taux d’intérêt de plus en plus élevés. Les créanciers craignent un défaut de paiement, donc en contrepartie du risque pris (celui ne pas être remboursé en totalité ou en partie, dans ce cas « risque pays »), ils demandent une rémunération élevée. 

La dette devient alors « insoutenable ». Cette insoutenabilité est d’autant plus forte que la dette est aux mains d’agents non résidents (exemple de la France, à l’inverse du Japon dont la dette publique est détenue par les Japonais). 

Ce problème de soutenabilité peut se poser d’autant plus si un effet « boule de neige » (d’auto-alimentation de la dette) se met en place. Lorsque le taux de croissance est trop faible et qu’il devient inférieur au taux d’intérêt prélevé par les créanciers, les recettes fiscales diminuent tandis que les charges d’intérêts augmentent, ce qui contribue à creuser le déficit budgétaire. L’accroissement du déficit doit être financé par un nouvel endettement… 

Cet effet « boule de neige » a été illustré par la Grèce, dont la note accordée par les agences de notation a été dégradée. L’Etat grec a du s’endetter sur les marchés financiers à des taux de plus en plus élevés, d’où un cercle vicieux infernal ! Les banques créancières de la Grèce ont du accepter un abandon partiel de leurs créances (50%) et rééchelonnement des remboursements.

dette politique budgétaire

La réponse européenne au problème de la dette publique: le MES

La crise des dettes souveraines (dettes publiques) de certains pays européens a conduit l’Europe à se doter d’un outil permettant d’assurer la stabilité de la zone euro, en toutes circonstances. C’est le MES (Mécanisme européen de stabilité), qui est entré en vigueur le 27 septembre 2012, et a pris le relais du Fonds européen de stabilité financière pour parer à toute crise éventuelle, Le FESF continue néanmoins d’exister jusqu’à l’extinction des programmes irlandais, portugais et grec. 

Sa mission  

Le Mécanisme européen de stabilité prévoit de garantir la mobilisation de fonds pour faire face à une éventuelle défaillance d’un de ses membres et éviter la propagation de la crise à toute la zone euro. En contrepartie, les États bénéficiaires devront s’engager à prendre des mesures précises qui conditionneront l’octroi du prêt. 

 Son statut

Le Mécanisme européen de stabilité, situé à Luxembourg, est une « Institution financière internationale », c’est à dire issue d’un traité intergouvernemental. Tous les États membres dont la monnaie est l’euro sont membres de fait du MES. Il est dirigé par le conseil des gouverneurs composé des ministres des finances des pays membres de la zone euro. Les droits de vote sont proportionnels à la contribution au capital. 

L’Etat français, 2e contributeur (après l’Allemagne), prévoit de doter le Mécanisme de stabilité financière à hauteur de 20% au total (140 milliards d’euros), dont 16 milliards d’euros sur le capital « libéré ». 

Ses moyens  

Le Mécanisme européen de stabilité dispose d’une capacité de prêt de 500 milliards d’euros. Pour lever cet argent, le MES peut faire appel aux marchés financiers afin de le prêter à des taux bonifiés aux États en difficulté. 

Le FMI, le FESF (Fonds Européen de Stabilité Financière) puis le MES ont participé au sauvetage de la Grèce (plusieurs plans d’aide depuis 2010) soit en lui prêtant des fonds, soit en lui permettant d’en emprunter sur les marchés à des taux plus faibles (ils ont donné leur garantie). En contrepartie, ils ont alors imposé une politique d’austérité si brutale que le pays s’enlise dans la récession depuis plusieurs années. 

 

Résumé :  

La politique budgétaire (politique conjoncturelle) recourt à la dépense publique et à la fiscalité pour réguler l’activité économique, en agissant sur l’offre ou la demande, 

Le budget de l’État est utilisé soit à des fins de soutien à la croissance par un accroissement des dépenses budgétaires ou par une baisse de la fiscalité (politique de relance), soit à des fins anti-inflationnistes ou d’assainissement des finances publiques par des mesures inverses (politique de relance). 

Il exerce également un rôle de stabilisateur automatique conjoncturel qui résulte du fonctionnement du système des prélèvements obligatoires et de transferts. Les effets d’entraînement de la politique budgétaire font référence au mécanisme du multiplicateur keynésien, 

La politique budgétaire poursuit aussi un objectif de cohésion sociale, soit au niveau national (par la politique fiscale, la redistribution et l’offre de services publics), soit au niveau européen (Europe sociale). 

Dans la zone euro, les politiques budgétaires sont soumises au respect des règles du Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Ces règles qui s’imposent aux pays membres de la zone euro, limitent l’utilisation du déficit budgétaire par les Etats et réduisent les possibilités de mettre en oeuvre une politique budgétaire capable de relancer la croissance économique en période de ralentissement. 

La politique budgétaire est aussi contrainte par la règle de soutenabilité budgétaire destinée à s’assurer de la fiabilité des engagements financiers de l’État, pour éviter notamment « l’effet boule de neige ». Enfin, sur un plan plus théorique, la politique budgétaire est limitée par les effets d’éviction, par la désincitation au travail et à l’épargne (Laffer) et par les diverses anticipations des agents.